La Riforma inconsapevole e l’esigenza di un Patto per il sociale

L’articolo riprende alcuni temi di programmazione e governance già trattati in altre occasioni per evidenziarli nei loro aspetti più legati alla riarticolazione di politiche sociali consapevoli.

La legge delega 33/2017¹ è nota per l’introduzione del REI, ora sostituito dal Reddito di Cittadinanza, tuttavia la sua struttura è molto più complessa. Oltre al REI e al riordino di tutte le misure sulla povertà, la terza materia oggetto di delega è stata ‘il rafforzamento del coordinamento degli interventi in materia di servizi sociali, al fine di garantire in tutto il territorio nazionale i livelli essenziali delle prestazioni, nell’ambito dei princìpi della L. 328/2000’². Il decreto legislativo 147/2017 dedica l’intero Capo IV proprio al riordino generale degli interventi in materia di servizi sociali, inquadrati nella prospettiva costituzionale della determinazione dei Livelli Essenziali delle Prestazioni. Da tre anni, dunque, è in corso una vasta azione di riordino nelle competenze e nei contenuti delle materie sociali basata su impostazioni già nate con la L. 328/2000 che ora sono state riattualizzate in relazione ai LEP. Il programma è ampio e profondo, una sorta di riforma applicata venti anni dopo e forse per questo si fa fatica a percepirla e averne contezza; ormai i suoi contenuti sono come connaturati a impostazioni e attività poste in essere in questi venti anni da molte regioni, ambiti territoriali, comuni. Tuttavia questi contenuti non erano mai stati attivati veramente a livello nazionale dopo la L. 328/2000, mentre ora che gran parte di essi sono in via di attuazione ne siamo quasi del tutto inconsapevoli. Da questo punto di vista è come se nelle materie socioassistenziali fosse in corso da tre anni una sorta di ‘riforma nazionale inconsapevole’.

Tuttavia, come esplicitato meglio in seguito, i settori assistenziali oggetto della nuova pianificazione nazionale ricomprendono solo una parte delle misure attivate nel corso degli anni, che rimangono tuttora molto frastagliate. Il lungo elenco di misure è disciplinato da singoli provvedimenti nati in momenti diversi che rispondono a criteri e regolamentazioni del tutto indipendenti tra loro; risulta quindi piuttosto marcata la differenza con i nuovi strumenti di pianificazione che sono invece orientati verso la costituzione di LEP di livello nazionale.

Un ulteriore elemento di complessità è costituito dalle interazioni ‘strutturali’ che interi processi di promozione e protezione sociale accendono con altri settori delle politiche pubbliche organizzate a livello nazionale, regionale e locale. Come minimo sono fondamentali le integrazioni con gli ambiti sociosanitari, dell’istruzione, dell’abitazione, del lavoro, ma le materie coinvolte sono più numerose.

È forse il momento di comprendere quanto sia importante una lettura d’insieme di tutte le misure attualmente attive, che possa portarle alla graduale e progressiva convergenza verso un sistema di regolazione unitario in grado di coordinarle reciprocamente. Nel mondo della sanità una funzione simile è svolta dal cosiddetto Patto per la Salute, un accordo finanziario e programmatico che può essere articolato in ulteriori provvedimenti specifici. Probabilmente il varo di un dispositivo analogo in campo sociale potrebbe portare non pochi benefici.

La Riforma Inconsapevole

Il riordino disciplinato dalla Legge 33/2017 è costituto sostanzialmente dalla ricostruzione dell’impianto già normato dalla L.328/2000, che è stato trasportato nello spazio successivo alla riforma del Titolo V della Costituzione del 2001 e reso nuovamente attivo a livello nazionale. L’operazione è stata possibile perché le normative del 2017 hanno operato tale ricostruzione attraverso il riferimento costante ai Livelli Essenziali delle Prestazioni che costituiscono materia di competenza statale.

È questa la ‘prospettiva costituzionale’ entro cui sono state inquadrate tutte le azioni statali successive al D.Lgs 147/2017, che in particolare ha disciplinato:

• La Rete della protezione e dell’inclusione sociale.

È l’organismo nazionale di coordinamento del sistema degli interventi e dei servizi sociali di cui alla legge n. 328/2000, presieduta dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali ne fanno parte i rappresentanti di altri 5 ministeri, 20 componenti designati dalle regioni e 20 componenti designati tra le amministrazioni locali. Ha finalità ampie di indirizzo e coordinamento nella materia delle politiche sociali. Si articola in tavoli territoriali secondo gli accordi tra le Regioni e Ambiti territoriali, e si consulta ordinariamente con le parti sociali e le organizzative del terzo settore.

La Rete è responsabile dell’elaborazione di tre Piani nazionali:

• Il Piano sociale nazionale, in riferimento al Fondo nazionale per le politiche sociali.
• Il Piano per gli interventi e i servizi sociali di contrasto alla povertà, in riferimento al Fondo povertà.
• Il Piano per la non autosufficienza, in riferimento al Fondo per le non autosufficienze.

All’organismo istituzionale della Rete è associato anche un organismo tecnico denominato ‘segreteria tecnica’, ne ripropone la stessa composizione e può organizzarsi in gruppi di lavoro tematici sotto il coordinamento delle strutture tecniche ministeriali.

• Il coordinamento dei servizi territoriali e la gestione associata dei servizi sociali.

L’intero sistema fa riferimento allo sviluppo di ambiti territoriali omogenei per le materie sociali, sanitarie e delle politiche del lavoro. L’offerta integrata di interventi e servizi costituisce livello essenziale delle prestazioni nei limiti delle risorse disponibili³. Il livello della programmazione locale corrisponde all’ambito territoriale. Sono individuate specifiche forme strumentali per la gestione associata dei servizi sociali a livello di ambito territoriale, che possono anche essere incentivate attraverso dei meccanismi premiali di assegnazione delle risorse.

• Il sistema informativo unitario dei servizi sociali (SIUSS).

Le finalità del SIUSS riguardano la compiuta conoscenza dei bisogni sociali e delle prestazioni erogate, il monitoraggio dei livelli essenziali delle prestazioni, il controllo sulle prestazioni percepite indebitamente, mettere a disposizione una base integra di dati funzionale alla programmazione e alla progettazione degli interventi, elaborare dati ai fini statistici di ricerca e di studio. Il SIUSS è articolato in due componenti: il sistema informativo delle prestazioni e dei bisogni sociali; il sistema informativo dell’offerta dei servizi sociali.

Quello che più conta sottolineare è che i tre piani di settore e i tre fondi strutturali sono connessi con la definizione e il finanziamento di Livelli Essenziali delle Prestazioni di livello nazionale, per la precisione si tratta di due gruppi di LEP e di un gruppo di Obiettivi di servizio⁴. In questo modo viene finalmente aperta una stagione da sempre evocata a parole ma fino ad ora del tutto inedita per l’organizzazione dei servizi sociali: la relazione indissolubile tra i servizi di assistenza e i diritti di cittadinanza sociale. Purtroppo il portato di questi passaggi normativi fa molta fatica ad essere percepito, riconosciuto e tematizzato sia dalle amministrazioni regionali e locali che dal mondo professionale e operativo.

Il Patto per il sociale e i diritti di cittadinanza

Tuttavia i settori coinvolti finora nel riordino recato dai Piani nazionali non coprono interamente l’ampio ventaglio di misure nazionali attivate nel corso degli anni. Riprendendo i contenuti presenti nel sito FondiWelfare di Anci, è possibile produrre una prima e sicuramente parziale rassegna di misure dirette ai cittadini e fondi trasferiti ad altri enti pubblici:

Fondo Famiglia – Fondo Infanzia Adolescenza – Bonus Bebè – Fondo Sostegno alla natalità – Premio alla nascita – Bonus asili nido – Voucher baby sitting – Bonus acqua, energia gas – PON Avviso 4 – Fondo carta acquisti – Fondo dopo di noi – Fondo lavoro dei disabili – Fondo caregiver familiare – Fondo sostegno alle locazioni – Fondo morosità incolpevole – Fondo minori stranieri non accompagnati – Fondo asilo.

Questa brevissima disamina di alcune delle misure principali in atto, pur nella sua limitatezza, è già sufficiente per evidenziare le difficoltà legate all’estrema articolazione dei singoli provvedimenti che le alimentano. Si tratta di norme legislative, decreti di livello ministeriale, provvedimenti attuativi, che si inseguono incessantemente lungo il corso dell’anno recando norme generali, disposizioni applicative, regolamenti, processi professionali, flussi informativi, adempimenti amministrativi. Dal punto di vista tecnico emerge con estrema chiarezza l’esigenza di dare sistematicità all’insieme dei provvedimenti evitando così sovrapposizioni, mancati coordinamenti, parziali contraddizioni, vuoti involontari.

A questo scopo è forse possibile pensare alla costruzione di uno strumento simile al Patto per la salute, al netto del differente assetto delle competenze dei vari livelli amministrativi nelle materie socioassistenziali. Un Patto per il sociale e i diritti di cittadinanza che ovviamente non potrebbe limitarsi a generare una semplice intesa dai contenuti generici, ma andrebbe a costituire un atto amministrativo complesso in grado di ordinare e coordinare le principali misure di livello nazionale come avviene in campo sanitario. Nel caso sia necessario, un dispositivo di questo genere potrebbe anche prevedere ulteriori provvedimenti attuativi dedicati alle singole misure specifiche.

Comporre un vero Patto per il Sociale e i diritti di cittadinanza, tuttavia, costituirebbe un fatto legato alla produzione delle politiche di settore e non un semplice costrutto tecnico. Per raggiungere questo obiettivo è indispensabile una forte azione di condivisione e di mediazione tra i livelli centrali dello stato, le amministrazioni regionali e le amministrazioni comunali; cosicché questa potrebbe anche essere l’occasione per varare finalmente una vera modalità di confronto permanente e strutturato tra i tre diversi livelli di governo nell’ambito della Rete della protezione e dell’inclusione sociale.

Quello che più conta, difatti, è la possibilità di ricomporre una visione complessiva ed evoluta delle politiche sociali in atto. All’interno di un quadro completo e coerente diventa possibile sviluppare con maggiore efficacia le scelte e le priorità generali, le misure specifiche da attuare, la dotazione delle risorse, i meccanismi operativi; per poi tentare di porre nella prospettiva costituzionale dei Livelli Essenziali delle Prestazioni anche le altre misure nazionali attive.

1. Legge 33/2017 ‘Delega recante norme relative al contrasto alla povertà, al riordino delle prestazioni e al sistema degli interventi e dei servizi sociali’.
2. Legge 33/2027, Art. 1, c. 1, l. c).
3. D. Lgs. 147/2017, Art. 23, c. 4.
4. Piano Sociale Nazionale – Obiettivi di servizio: Servizio Sociale Professionale, Interventi di sostegno al contesto familiare in cui vivono bambini e ragazzi, Interventi di sostegno ai contesti quotidiani di vita dei bambini e ragazzi, Sistema di intervento per minorenni fuori dalla famiglia di origine. Piano Povertà – LEP: Segretariato sociale, Servizio sociale professionale, Tirocini finalizzati, Sostegno socio-educativo domiciliare o territoriale, Assistenza domiciliare e servizi di prossimità, Sostegno alla genitorialità e mediazione familiare, Servizio di mediazione culturale, Servizio di pronto intervento sociale. Piano Non-autosufficienza – LEP: Assegno di cura e per l’autonomia e Incremento assistenza domiciliare, Trasferimenti monetari per l’acquisto di servizi di cura, Interventi complementari all’assistenza domiciliare.